论文摘要
公共产品的供给历来是财政理论研究的重点,但长期以来,公共产品理论的研究主要集中在公共产品的公共供给上。一般理论认为,公共产品具有非排他性和非竞争性,成本和收益不对称,是典型的“市场失灵”领域,私人部门难以有效供给,所以只能由公共部门来供给。但是二十世纪六七十年代以来福利国家纷纷出现危机,一批主张经济自由的经济学家开始怀疑政府作为公共产品唯一供给者的合理性。戈尔丁、布鲁贝克尔、史密兹、德姆塞茨以及萨瓦斯等人或从理论或从实践方面论证了公共产品私人供给的可能性。公共产品私人供给的必要性在于现实中存在的“政府失灵”。政府作为一种制度安排,如同市场一样,其自身的运行以及向公众供给公共产品同样存在交易成本,导致效率低下、供给不足、政府寻租等问题,政府供给公共产品有时其成本比市场还高昂。政府和市场的同样不完善,推动了公共产品供给领域新制度的诞生。20世纪80年代以来,西方国家掀起了一场私人部门参与公共产品供给的制度变迁,虽然形式各异,但其本质都是在不完善的市场和不完善的政府之间寻求平衡,充分发挥公共部门和私人部门各自的优势,在相互合作的基础上提高公共产品供给的效率。这就是所谓的公私合作制(public-private-partnerships),也简称为PPP模式。电信产业具有规模经济性和范围经济性,是典型的自然垄断性准公共产品,除美国之外,世界上绝大部分国家的电信产业最早都是由国家垄断经营。随着电信技术的发展以及市场需求的变化,电信产业的自然垄断性逐渐弱化,世界各国掀起了一场打破垄断、引入竞争的电信改革浪潮。在这场市场化的改革探索之中,出现了两种典型的改革模式,即结构分拆的美国模式和私有化的英国模式。改革开放以来,我国对电信产业也进行了大刀阔斧的改革。先是采取了英国模式,实行政企分开,建立双垄断经营模式,90年代之后又转向美国模式,对电信产业进行分拆和重组。改革三十余年以来,虽然取得了一定的成果,但是由于电信分拆从根本上不符合电信产业规模经济性和网络性特征的要求,产权主体单一,目前六大电信运营商均为国有绝对控股,我国电信市场仍未形成有效竞争的格局。对于我国的电信产业来说,在开放市场的同时要进行产权改革。对垄断电信企业的简单分拆只是形式,而引入不同的产权主体才是根本。在公私合作制下,根据私人资本参与程度的不同,可以采取承包经营、特许权经营和股份化等方式引入私人资本,提高电信企业的经营效率。当然,私人部门参与公共产品供给并不意味着要完全脱离政府,相反,政府作为公共责任的直接承担者在其中发挥着重要的作用。政府要为私人供给者提供产权的界定和保护,从而为私人供给公共产品创造良好的制度环境。同时对于私人供给公共产品可能出现的负外部性问题,政府要进行必要的监管。公共产品私人供给的理论和实践表明,我们不是在完善的政府和完善的市场之间抉择,而是在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间,建立一种有效的协调机制,努力寻求政府和市场在公共产品供给领域的平衡点,以更有效的供给公共产品,实现公共利益。