论文摘要
乡镇财政承担着为广大农村提供公共产品的重要责任，保障着四万多个乡镇政府的正常运行，在维持农村稳定、保障贫困人口生活等方面也发挥了巨大作用。但是在实际运行中，乡镇财政也面临着一些问题，诸如乡镇财政负债问题、农村公共产品供求脱节问题、吃饭财政问题等等。这些问题阻碍着乡镇财政职能的发挥，对乡镇财政履行提供公共产品的责任、保障乡镇政府运行等极为不利。这已经引起了广泛关注，很多学者对乡镇财政运行机制进行研究，并取得了丰硕的成果。但已有的研究存在着一些不足：第一、理论视角较为单一。不少研究停留在“就乡镇财政论乡镇财政”的层面，没有突破乡镇财政本身的局限。第二、我国初步建成社会主义市场经济的同时，乡镇财政职能也转变为“提供农村公共产品”。不少学者对农村公共产品的研究缺乏理论模型的支持。第三、乡镇财政收支运行研究方面，已有的文献大都停留在定性研究的层面上，计量研究与建模研究则相对较少。鉴于此，本文基于“中央管制——地方自利”新视角，对乡镇财政运行机制进行研究，突破乡镇财政本身的局限；依据消费者效用理论，并结合农民平均分摊公共产品费用的实际，构造了农村公共产品效用模型，用于研究农民消费农村公共产品的效用最大化条件，完善乡镇财政职能研究，弥补理论模型缺乏的不足；运用回归分析方法、中央管制地方自利模型化方法等，对乡镇财政收支运行机制进行计量研究与建模研究。本文主要内容如下：本文构建“中央管制——地方自利”新的理论框架，以此剖析乡镇财政的外在环境与内在驱动力量，并提出中央政府等上级政府与乡镇政府之间的博弈关系。从乡镇财政职能入手，研究农村公共产品供给机制的形成过程，并运用状态空间模型化方法，研究中央管制——地方自利框架下县级政府和乡镇政府之间的关系，以及相邻两级政府之间的关系，从而推出农村公共产品供求脱节的制度性根源。本文对乡镇财政收入进行研究。通过全国十一个乡镇的数据研究，乡镇财政预算内、预算外财政收入的特点，并且采用多元一次回归方法对乡镇预算内财政收入与增值税、营业税、农业税之间的关系进行研究，并提出乡镇预算内财政支出的“任务型收入机制”的特征。运用完全信息动态博弈模型化方法研究县级财政与乡镇财政收入划分的博弈关系，运用中央管制——地方自利模型化方法研究“任务型收入机制’’的成因。本文还将对乡镇财政支出进行研究。通过全国十一个乡镇的数据分析说明，乡镇财政预算内、预算外财政支出的特点，并且运用二元一次回归方法，研究乡镇预算内财政支出与乡镇干部职工工资支出之间的关系，乡镇预算外财政支出与教育经费支出的关系，随后本章将得出乡镇预算内财政支出的“吃饭型支出机制”的特征。最后本章运用中央管制——地方自利模型化方法分析“吃饭型支出机制"的成因。本文还着力研究了乡镇财政收支平衡问题。在“中央管制——地方自利”框架下，分析乡镇财政收入自给率变动趋势，以及乡镇负债的产生和发展。然后，本章总结了乡镇财政缓解财政压力的六种方法，最终通过对这些缓解压力方法的研究，在“中央管制——地方自利”框架下，本章发现了乡镇财政运行机制具有气球机制特征，即在中央管制强大的财政压力下，乡镇财政就像饱受外力的气球一样扭曲变形，在地方自利动机的驱使下，乡镇财政努力寻找释放压力的渠道，乡镇财政“气球”上出现了“公共产品供求脱节”、“任务型收入机制”、“吃饭型支出机制’’等漏洞，这些漏洞虽然有助于缓解乡镇财政压力，却妨碍了乡镇财政运行机制效率的提高。最后，本文就如何解决乡镇财政运行机制的问题提出政策构想。采取“放松中央管制，”与“约束地方自利”两大政策措施，并且需要“纠正乡镇财政‘吃饭职能’”、“完善转移支付制度”、“完善一事一议’制度”等政策措施与之配合。本文可能的创新点包括以下六点：第一、部分文献的理论视角较为单一，不少研究停留在“就乡镇财政论乡镇财政”的层面，没有突破乡镇财政本身的局限。本文构建了“中央管制——地方自利”新的理论框架。乡镇财政运行机制不仅与乡镇财政本身有关，还与乡镇政府所处环境、乡镇干部个人动机密切相关。乡镇政府所处环境主要由中央政府等上级政府的管制政策构成，乡镇干部的个人动机则体现为乡镇地方自利动机，因此基于“中央管制——地方自利”理论框架研究乡镇财政运行机制，将帮助我们突破乡镇财政本身的局限。第二、预算内收入运行机制是乡镇财政研究较少涉及的领域。本文对此着力进行研究，将预算内收入运行机制归纳为“任务型收入机制”。乡镇财政负有最终补齐税收任务缺口的责任，于是税收任务呈现刚性增长的趋势，而预算内收入主要由税收构成，在税收任务的带动下，预算内收入也呈现刚性增长趋势。第三、本文将对乡镇预算内支出同工资支出的关系进行研究。以往的研究停留在工资支出占预算内支出比重的研究层面上，本文运用线性回归方法研究乡镇预算内支出同工资支出的增量关系，使得对“吃饭财政”的研究更加精确化。并且本文构造了中央管制——地方自利支出模型，研究工资支出与公益事业支出的关系，探究“吃饭财政”的根本成因。本文发现当上级政府将农村公共产品的支出与乡镇干部升迁挂钩时，乡镇干部趋向于减少工资性支出来提供农村公共产品；但是当乡镇政府提供出的一部分公共产品达到上级政府要求时，乡镇干部获得提拔的机会将增加，此时乡镇干部将有扩大工资支出的趋向，而不是继续提供农村公共产品，于是农村公共产品大都表现为“闪光点”式的形象工程，而工资性支出却据高不下。第四、以往的文献缺乏对乡镇预算外支出的系统研究，本文对此从多方面着重进行研究。本文发现预算外支出经历了一个先膨胀后收缩的过程，通过对教育支出占预算外支出比重的研究、教育支出同预算外支出的增量关系研究，发现预算外支出及其增量的大部分被用于教育支出。通过预算外支出与公共产品供给关系的研究，发现预算外支出项目构成体现出本地乡镇财政独特的公共产品供给。第五、已有的农村公共产品研究大多缺乏理论模型的支持，本文依据消费者效用理论，并结合农民平均分摊公共产品费用的实际，构造了农村公共产品效用模型，用于研究农民消费农村公共产品的效用最大化条件。第六、以往对乡镇财政收入的研究大都缺乏理论模型的支持。在朱钢、谭秋成、张军的财政考核模型基础上，本文构建了“中央管制——地方自利”财政收入模型。本文放松了原模型的一个假设条件——“乡镇负责人的升职收益永远大于其既得利益”。本文假定：“乡镇自收收入的大小决定着乡镇负责人的升职收益与既得利益的大小关系。当乡镇自收收入较小时，乡镇负责人的升职收益大于其既得利益；而当乡镇自收收入较大时，乡镇负责人的升职收益小于其既得利益。”此条件的变更使得本模型结论与原模型结论有较大差别，原模型结论由四个命题构成，本文接受了原模型的命题1，修正了命题2、命题4，舍弃了命题3，并在此基础上得出了两个推论。本模型发现，当乡镇财政必须完成的上缴财政收入指标增加时，乡镇干部将被迫减少乡镇自收收入等自有财力的留成，将乡镇自有财力用于上缴财政收入。取消农业税后，乡镇自有财力仅包括上级政府的转移支付，于是发生了乡镇财政将转移支付用于上缴财政收入的资金无意义循环。