论文摘要
新中国成立已经整整六十周年了,回顾这六十年来中国经济、社会、文化等各项事业的发展,应该说,中国政府所起的作用是至关重要的,尤其是地方政府。中国地方政府在社会主义现代化建设中承担着重要的职责、发挥了重要的作用,他们的行为方式、行为特征、行为效能对于地方乃至于中国经济、社会的发展都具有直接和重大的影响。然而,在中国新旧体制并存的转型时期,地方政府也处在各种矛盾的焦点上,其行为绩效和行为边界倍受争议,地方政府成了推进和深化社会主义市场经济改革的重要瓶颈因素,合理、规范的地方政府行为,是完善社会主义市场经济体制、完成经济体制转型的关键。财政分权理论探讨的主题是各国在分权改革中,将财权、事权下放到地方政府,从而带来的效能的改变,效能既代表经济绩效,又代表着社会效率以及两者的对应关系。财政分权是各国在分权化改革中的一种措施,而财政分权下既可以提升地方政府的积极性,但同时又容易产生区域地方政府各自为政,地方保护或是区域发展差异拉大等现象。由于这些问题的存在,财政分权在刺激地方政府积极性的同时,又面临着各种挑战,成为学者研究和政府实践中的热点问题。对于我国地方政府而言,正是随着财政分权的深化,地方政府从单纯的政策执行者变为了有自身利益追求,有自身资源配置能力,成为了自身在本地经济发展中起着特殊作用的理性主体。因此,研究财政分权下地方政府行为,可以为加快中国地方政府职能转变提出符合公平与效率的政策建议,促进中国经济、社会、文化等各项事业又好又快的发展。本文在我国财政分权的背景下研究地方政府间的行为选择,旨在试图探索影响他们行为选择深层次的原因,而财政体制改革作为一项涉及到各级政府切身利益的改革,必须会产生一定的阻力,因此本文重点从地方政府间利益为切入点来进行探讨其行为决策,以为进一步减少改革的阻力提供更好的政策建议。全文共分为四个部分,研究内容大致如下：第一章是国内外财政分权及地方政府行为理论文献综述。该章第一节首先对国内外财政分权理论文献进行了梳理,得出财政分权改革对经济发展的影响是双重的,且研究中国的财政分权改革应置身子中国特殊的国情下。第二节则是对地方政府行为理论相关文献的综述,随着中国财政管理体制的变革,中央政府和地方政府财政分权程度的变化以及由此带来的两者利益关系的微妙变化,结合转型期中国经济社会发展的实践,地方政府的行为选择也慢慢地变得复杂起来。第三节梳理了财政分权对地方政府行为影响的研究成果,这种影响导致了地方政府各种各样行为的产生。明确这些理论的国内外研究现状,从而为本文选择合适的切入角度奠定了基础。第二章对我国财政管理体制的历史演变进程进行了分析。前两节以1994年分税制改革为分水岭,介绍了分税制前后我国财政管理体制的历史演变进程,纵观我国财政管理体制的变化过程,实际上是一个从集权到分权,再到中央与地方财政分权下分权程度不断调整的演变过程,而这种演变过程主要是根据各个时期经济建设的实际以及中央和地方的关系变化作出的适时调整。第三节则是分析了分税制改革对财政收支的影响,主要从中央财政收入的“两个比重”、中央与地方财政收支关系、县乡级政府的财政状况、地方政府对预算外资金的争夺四个方面分析了分税制改革对各级政府间财政收入造成的影响,这种影响主要表现在越来越多的财力向中央政府集中了,而事权却不断地向下级政府下放,造成了地方政府特别是基层政府“财权与事权不匹配”,引发了基层政府的财政收支困难,加剧了地方政府对预算外资金的争夺。第三章阐述了财政分权制度下地方政府利益格局。因为利益格局的调整和变化必然深刻地影响地方政府的行为,所以,只有明确了财政分权制度下地方政府利益格局,才能更好地分析和理解下一章中的地方政府行为,这是本文的次重点章节。本章第一节分析了中央政府与地方政府之间的关系,这种关系在经济学视角下是一种委托代理关系,中央政府是委托人、地方政府是代理人,中央政府委托地方政府对本辖区事务进行管理,同时,在中国国情背景下,中央政府和地方政府的委托代理关系实质上是一种政治集权与经济分权的非对称关系,使得中国情况的更加特殊和复杂。第二节明确了地方政府与地方政府之间的关系,这是一种以晋升为核心的竞争关系,既有直接竞争和间接竞争,还有横向竞争和纵向竞争。第三节阐述了地方政府与辖区内经济利益主体的关系,是经济利益主体对地方政府的“弱委托—代理关系”。本章重点分析了中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间的利益博弈,这也是影响当前我国地方政府间行为选择最重要的利益格局。在该章中更是运用了博弈论的分析方法,直观、清晰的阐述了地方政府的决策博弈过程。第四章则是财政分权对地方政府行为的影响及后果分析,这是本文的重点章节。本章将地方政府行为划分为收入、支出行为两大方面。第一节是对地方政府收入典型行为的剖析,第一小节是对地方政府间税收竞争的分析,分税制后,为了缓解财政收支压力,获得更多的财政收入,地方政府往往通过对上争取税收优惠政策、对内展开税收竞争、对外吸引经济资源,以发展本地经济获得更大的财政收入,导致了各种各样争夺税源、争夺经济资源等行为的产生。第二小节是对地方政府间争夺转移支付的分析,使得分税制后,地方政府财政自给能力的下降和对中央政府转移支付的“过度依赖”。第三小节是对地方政府预算外收入争夺的分析,而税费和土地出让收入等就成为了地方政府预算外收入的重要来源。第二节是对地方政府支出典型行为的剖析,第一小节分析了地方公共品供给结构,探讨了地方政府在公共品供给结构偏好的原因是为了获取更多的招商引资资源,也就导致了大量的重复建设。第二小节对地方政府规模进行了研究,得出地方政府规模的增长是超过经济规模的增长的,当然,也就挤占了地方财政在公共服务方面的支出和加重了老百姓的负担。第三节则从深化财力与事权要对称的财政管理体制、重点推进预算管理与监督体制改革、完善政府官员政绩考核体系、加快形成规范透明的财政转移支付制度和快速有效的推进地方政府机构改革五个方面提出了政策建议。以财政分权制度背景为基础,研究我国地方政府行为问题,许多学者已经做了富有开创性和启发性的工作,本文在充分吸收和借鉴已有的学术成果的基础上,并尝试从新的角度对地方政府行为做更加系统和深入的分析,为地方政府行为的研究做一定程度的扩展和推进。可能的创新之处在于：第一,比较全面的梳理了我国财政管理体制的历史演变进程。尽管各个时期的具有各自的不同特点,但却是根据各个时期经济建设的实际作出的适时调整,是上层建筑适应经济基础的客观现实需要,而这也是当前财政管理体制改革必须遵循的根本原则。只有全面详细的分析各个历史时期的财政管理体制的利弊之处,才能从中得出下一步改革最为宝贵的经验。第二,运用博弈论的分析方法直观、清晰、动态的阐述了地方政府的决策博弈过程,将博弈论的思想不仅运用到地方政府和中央政府,而且运用到地方政府之间具体的博弈行为决策中。第三,以地方政府间利益这一敏感问题为切入点分析探讨其行为决策,同时,在分析中,更是引入了预算外收入、制度外收入以及转移支付等这些被以前学者忽略的地方政府间重要收入来源进行研究,试图更真实、准确的反映地方政府间的收支状况。同样,本文也存在一些不足之处,主要表现在以下两个方面：第一,财政数据需要在有关年鉴中查询,而年鉴数据整理工作花费时间长,使得年鉴的公布有一定的滞后性,显得文章的数据不太及时、新颖。同时,在中国特殊的国情下,省以下的财政数据特别是县乡级财政数据的查询根本无法通过民间方式获得,使得文章论证缺乏强有力支撑。第二,本文中中央政府与地方政府的博弈模型分析中得出的结论,“解决这一问题的关键在于中央政府如何根据GDP的增长率合理的确定上缴比重”,这一中央政府如何合理确定征收量的问题。该研究将涉及多方面的内容,也具有一定的难度,而本人的能力有限,同时受到论文篇幅的限制,没有对这一结论进行深入、详尽的探讨。