论文摘要
20世纪90年代以来,我国的食品产业得到全面迅速的发展。但随之而来的是不断发生的各种食品安全事件,如“瘦肉精”、“毒奶粉”、“毒蘑菇”、“毒豆芽”等等,这些事件的发生不但凸显了我国政府在食品安全监管方面的不力,也让公众对与政府在食品安全监管领域的公信力大为降低。我国一直实行政府监管为主导的食品安全监管制度,在这一制度安排下,政府成为食品安全监管的单一提供者,由于我国政府在监管中的缺陷导致其不能有效地实施监管。政府的监管缺陷大致来源于三个方面,第一个是当前采用的多部门监管制度。尽管确定了“分环节监管为主,分产品监管为辅”的监管模式,但由于食品特殊的属性,使得在分环节的监管中,同样会出现各监管部门监管交叉、多头执法的现象,容易形成相互推诿浪费监管资源的后果。同时,多部门监管格局容易导致部门预算不足,致使监管质量下降的后果。第二个是在现行的政府纵向监管体制下,地方政府在多方面因素的综合考虑下,会降低食品安全监管的效果。第三个是由于信息不对称的存在,一方面政府会因为所付成本太高而造成监管失效,另一方面监管部门中的执法者可能会利用这一点与被监管者合谋,两方面问题的出现都会导致政府监管失效。可以看到这种市场—政府的二元思维模式,不能有效解决我国的食品安全问题。因为当市场和政府都失灵时,这种二元思维模式就会陷入困境。食品安全问题是一个社会问题,其跨地区跨环节的溢出性,导致在监管中需要其他食品安全的相关主体的参与。除了政府外,食品企业、消费者和社会中间组织都是相关的参与主体。企业自律、消费者维权和社会中间组织发挥监督和协调作用,都能对食品安全监管的最终效果发生较大影响。在食品安全监管的以往研究文献中,缺乏对该问题进行分析的统一理论框架。本文从产权理论的角度,将食品安全看作是因信息不对称引发的内部性问题。食品交易中消费者应该享有的一部分食品安全的权利进入了公共领域,而这部分权利可以被转化为收益,作为信息上有优势的一方,食品生产、加工等提供方会想方设法的攫取公共领域中的这部分财富。而消费者作为信息缺乏方,由于产权界定和维护的交易成本过高,不得不放弃这部分权利,从而使自身利益受损,严重会危及生命。因此,食品安全监管的本质就是要帮助食品消费者维护“食品安全”的使用权,通过降低交易成本和提供信息,来尽可能的帮助消费者进行产权界定和维护,抑制信息占有优势一方过度的对公共领域中利益的攫取。产权理论认为,产权制度安排对经济绩效有重要影响。因此,要进行有效地食品安全监管,就需要与之相适应的产权制度安排。本文在理清食品安全概念的前提下,对食品安全的内部性和外部性问题进行了分析,并对食品安全监管参与主体所能发挥的作用做了探讨,并以此为基础,讨论了食品安全监管的合意制度安排的问题,指出这个合意的制度安排需要考虑：如何发挥政府监管的最大效用；如何抑制政府监管失灵；如何根据我国国情涉及对食品生产企业的激励和约束机制；如何降低消费者事前和事后的交易成本；如何发挥社会中间组织对政府的补充作用等几方面的问题。并指出该制度安排最终目标在于能够清晰界定食品交易双方的产权边界。本文借鉴新制度经济学中的SCP分析框架中市场结构、市场行为和市场绩效之间逻辑关系的思想,结合产权理论,提出自己的“食品属性—产权制度安排—监管主体行为—监管绩效”理论分析框架。并以此框架为分析基础分析了政府监管、企业自律、消费者反应和社会中间组织作用与食品安全监管效率之间的关系。提出了这四个因素与食品安全监管效果相关的四个假设：1、食品安全政府监管的效率与食品安全监管的效果成正比。2、食品提供者的自律程度与食品安全监管的效果成正比。3、消费者反应程度与食品安全监管的效果成正比。4、社会中间组织发挥的作用大小与食品安全监管的效果成正比。通过对这几个假设的具体分析,以及借鉴发达国家成熟的食品安全监管经验,本文进一步探讨了我国食品安全监管制度的创新问题。认为食品安全监管制度的创新方向应该是监管成本最小化和消费者权益最大化的,由此食品安全监管制度创新的目标就应该是：有效提高政府监管能力；有效提高企业自律能力；有效提高消费者维权的能力；有效提高社会中间组织发挥有效作用的能力。而通过对我国食品安全监管制度创新过程的分析,发现该制度创新中主要是自上而下,多考虑了监管部门的利益,而使得保护消费者权益的这个最终目标成为了次要目标,也造成我国的食品安全监管制度变迁非常缓慢的现象。因此,本文提出在食品安全监管制度创新过程中,利益诉求应该是自上而下方式和自上而下方式结合的,新制度的设计应该真正做到维护消费者权益为主导。最后从实际的角度,本文从政府监管体制创新、激励地方政府、发挥行业协会作用、鼓励消费者参与、企业自律等方面提出几点具体政策建议。从理论上看,本文拓展了食品安全研究的理论视角,有助于丰富食品安全社会规制的研究。对我国食品安全监管体制的建构也有所裨益。本文共分为八个部分：第一部分为导论,在这一部分中主要说明本文的选题背景和研究意义,在回顾国内外食品安全和食品安全监管的相关研究文献的基础上,形成对该问题的基本认识,并明确了本文对食品安全监管研究的创新之处。第二部分为相关理论和研究。在这一部分中主要探讨了食品的含义和属性,指出食品是一种特殊的产品,其包含着多种属性。探讨了食品安全的含义,对食品安全、食品卫生和食品质量三个相似的概念做出了区分。之后介绍了产权理论和主要的政府规制理论的相关内容。第三部分为食品安全监管的产权分析框架。在这一部分中从产权的角度分析了食品安全问题。讨论了食品安全的负内部性和负外部性的形成。并指出食品安全监管的关键在于高效的食品安全产权制度安排。并提出了本文的四个研究假设,最后提出本文的“食品属性—产权制度安排—监管主体行为—监管绩效”理论分析框架。第四部分为主要国家食品安全监管比较及启示。在这一部分介绍了不同食品安全监管模式的代表性国家,如美、日、加、澳、英等国的食品安全监管机构和监管方式,介绍了这些国家较为成熟的经验,最后,对这些国家的食品安全监管方式大致做了比较,作为我国在这方面的改进提供借鉴。第五部分为我国食品安全监管演进、现状及问题。在这一部分首先介绍了我国食品安全监管的演进,分别对演进的五个阶段做了描述和特点介绍。之后介绍了我国食品安全监管的现状,最后,指出我国食品安全监管中存在的问题。第六部分为我国食品安全政府监管的效率分析。在这一部分中分析了政府监管失效的三个主要原因,分别是多部门监管的缺陷,地方政府监管不力和信息不对称导致政府监管失灵,并分别通过模型对每一个原因进行了分析。第七部分为非政府监管与食品安全监管效率分析。在这一部分中分别讨论了企业自律、消费者行为和社会中间组织与食品安全监管之间的效率关系。第八部分为食品安全监管的制度创新与政策建议。在这一部分中首先介绍了制度创新的含义及动因,之后指出食品安全监管制度创新的过程,及产权与食品安全监管制度创新的关系。最后,指出食品安全监管制度创新的方向,并对我国食品安全监管提出几点具体政策建议。