论文摘要
食品安全管制是现代政府管制的重要领域之一，也是世界性的政府管制难题。政府管制源于19世纪末期美国的反垄断管制和经济性管制。随着现代工业的进一步发展，企业生产经营活动的社会负面影响带来了越来越多的严峻问题，政府管制随之扩展到如环境污染、食品安全、职业安全等社会性管制领域。在经济管制不断放松的新自由主义浪潮下，社会性管制反而在不断强化。近年来中国食品安全问题频发，不单纯是社会矛盾问题的体现，更是政府管制绩效高低的体现。本论文认为，解决中国食品安全问题并不在于政府管制的建立或加强，而在于管制体系本身的改良。本文旨在对中美两国正在实施的食品安全政府管制，进行较为系统的实证对比分析。之所以选择美国作为参照系，是因为美国是最早建立政府管制的国家，也是最早建立食品安全管制、并且管制较为有效的国家。本文基于中美对比视角研究两国政府管制的客观差异性，并非要强调中国与美国的差距，或者中国需全盘照搬美国的管制制度安排。而是要跳出基于中国研究中国问题的就事论事局限性，通过中美对比视角来发现以往政府管制研究难以涉猎的研究方向。本文基于两个国家管制制度安排的差异性来选取研究的具体方向。为何在同一个政府管制领域里，中美两国会出现不同的制度选择？每一种选择的背后一定存在着原因，也一定存在着由不同选择所带来的经济效益。本文之所以选取管制制度演进、管制权力的制衡性、管制利益冲突、管制对象的选择偏好及其激励约束机制、管制的合作化、管制的市场化上述几个研究方向，正是由于中美两个国家在上述几个方面存在着较大的差异性。管制权力的制衡性是确保管制机构充分发挥职能的制度基础。权力的制衡性体现在权力特殊性与权力约束性之间的相互平衡。美国管制机构权力的特殊性表现为集“准立法权”、“行政权”、“准司法权”三权于一身；权力的独立性表现为相对独立于总统或所属内阁部。中国管制机构的权力既没有特殊性、独立性，也欠缺严格的法治约束，因此管制机构权力的随意性较大、不可预见性较强。管制利益冲突是引致管制俘获的直接原因。美国的食品安全管制在其市场前准入环节和市场后监督环节都可以引起巨额的财富效应。美国政府管制的潜在利益冲突有其存在的客观性和普遍性。但正是由于管制利益冲突的公开化，才使得美国建立了较为完善的对利益冲突的制约防御机制。中国政府管制利益冲突的存在却处于比较尴尬境地，管制过程中是否存在利益冲突、利益冲突的表现形式、形成机理、影响力等并未形成公开化的理论研究。中美两国在食品安全管制对象、管制方式的选择上也大相径庭。我国食品安全的市场前管制程序复杂、管制成本高昂，而美国市场前管制步骤简单、管制成本低廉，甚至几乎不存在市场前管制。我国食品安全的市场后管制手段简单、企业可以预知，而美国市场后管制不确定性强、管制手段较为复杂。之所以出现管制的不同选择偏好，是因为背后隐藏着做出选择的激励约束机制。一方面，管制成本支付来源对管制对象的选择形成了激励效应：管制的免费供给，决定管制机构难以将企业作为市场前管制的对象。另一方面，管制科技水平对管制对象和方式的选择形成了约束效应：高水平的信息甄别能力，决定管制机构偏好于选择以新型产品或产品成分作为市场前管制的对象。政府管制的合作化可以产生正向经济效应。一方面，可以节约政府管制的财政支出；另一方面，由于管制分权化而引入了社会资本，给予社会资本更为广阔的市场空间。美国食品安全管制已经形成了较为完善的“政府—大学”、“政府—大学—企业”的合作模式。中国食品安全管制完全由政府垄断，并没有与其他机构合作实施管制，原因在于缺少管制合作化的动力和土壤。政府实施食品安全管制的初衷是减少食品质量信息的不对称。然而，减少信息不对称的信息甄别服务却并非一定要由政府亲自提供，而是可以由数量众多的、充分竞争的市场化主体来提供。政府垄断信息甄别服务，一方面影响结果的公正性，另一方面导致消费者难以接触到信息甄别服务。尤为重要的是，政府垄断信息甄别服务将导致管制机构从中牟利，进而形成部门利益。相反，若由市场来提供信息甄别服务，可以促进产业竞争力、形成均衡价格和技术进步。因此，信息甄别服务的提供最好交由市场化的第三方独立组织来提供。中美两国在此同样存在巨大差异。实证对比中美食品安全管制的差异性，并非本论文的研究目的，而是研究方法。差异性本身并不代表孰优孰劣。通过进一步分析差异性背后的原因和差异性引起的经济效应，从而探讨中国食品安全管制改革乃至政府管制改革的新理念，才是本论文的研究意义所在。经研究认为，应从管制的免费供给、科技性公共服务的提供、技术类管制的去官僚化、信息甄别服务的市场化、建立“管制管制者”机制几个主要方面重新审视中国食品安全管制乃至整个政府管制体系的改革方向。