论文摘要
气候变化所引发的自然灾害越来越成为影响我国国民经济和社会生活发展不可或缺的因素,“洪灾—条线、旱灾—大片”,据近20年的资料统计,我国洪涝灾害年均经济损失超过1000亿元,约占全国GDP的1%-3%,每年因洪涝灾害死亡人口上千人,全国农作物年均因旱受灾面积约26000公顷,年均因旱饮水困难人口约2900万人,水旱灾害的威胁将长期存在’。2009-2010年我国西南地区发生了特大旱灾,而西南地区的水资源与全国来比却是相当丰富的。在水资源相对丰富的西南地区发生百年一遇的特大旱灾的原因是什么?从深层次因素讲,除了气候变化、水资源时空分布不均、人们的经济活动的影响外,因产权不清而导致的农业水利设施建设严重滞后(特别供给主体缺位),水资源开发利用率低,工程性缺水严重是造成地区性大旱的重要原因。西南大旱等全国性的旱灾使我们进一步认识到了投资农业水利设施的必要性和紧迫性。水利历来是农业的命脉,因其对泄洪抗旱、农田灌溉、保障粮食增产、丰收及其安全和提高农业竞争力具有战略意义。迄今为止,有关农业水利设施的相关研究可谓汗牛充栋,从现有的已掌握的文献资料来看,对农业水利设施产权安排的研究主要集中在对小型农业(田)水利设施产权制度的现状和存在的问题上,对产权制度创新与效率分析的研究已经有所涉及,但对效率的分析仅仅局限于传统的投如——产出方面,相对缺乏从制度成本和制度收益方面对制度绩效的研究；对农业水利设施投融资体制机制的研究,从笔者目前梳理的文献来看,大都集中在如下几个方面：一是对农业水利设施投融资机制的研究；二是对农业水利设施管理体制的研究；三是对农业水利设施运行机制的研究。这些学者的理论成果无疑成为了农业水利设施投融资理论、管理理论与实践进一步发展的理论基础,但从现有的研究成果来看,从明确的利益角度分析农业水利设施投融资问题的研究还相对缺乏。特别是与产权安排相一致的投融资机制的研究经笔者文献检索还未曾发现。本研究将在前人已有的研究基础上来进行。农业是国民经济的基础,农业稳则天下稳,农业兴则国家兴。水利是国民经济重要的基础设施和基础产业,是农业的命脉。日益严峻的干旱情况的出现迫使我们不得不回过头来重新审视农业水利建设及其绩效。从现实和长远来看,如果不能解决缺水背后的制度因素,不能在全国尤其是缺水地区建立一套有效的资源配置方式,进而形成一个节水型的经济发展模式的话,很难解决我国当前的水资源短缺问题,因旱而灾将继续恶化和扩大。为此,本文基于阿兰·斯密德教授所提出的“状态(Situation)——结构(Structure)——绩效(Performance)"即SSP范式,试图探寻影响农业水利设施绩效差异的本源性因素,并援用相关经济学理论加以分析论证,以揭示农业水利设施绩效差异之根源就在于其自身特性不同,即农业水利设施的状态不同决定了各农业水利设施的制度选择的不同,从而导致绩效不同,以期为我国农业水利设施建设提供一个可操作的理论分析框架和制度创新安排。本文共分7章。第1章为导论,对本文的研究背景、研究的目的和意义、主要研究方法、本文研究范围的界定、本文的研究内容和技术路线以及可能的创新点和局限性做了较为详尽的介绍。第2章为文献综述和理论基础。对相关研究文献进行了简单的回顾,重点对农业水利设施的产权安排的相关研究和农业水利投融资机制的已有研究成果进行了简要的梳理并进行了评述,同时针对本文的需要,对产权理论、公共物品理论、制度变迁理论、投融资理论和“多中心治理”理论等相关理论基础进行了简要的介绍。第3章在前一章的基础上,构建了一个分析中国农业水利设施的产权安排与投融资机制的理论分析框架,即以“SSP”分析范式为基础,建立了“物品特性——主体的权利结构——特定产权选择——产权安排与投融资机制契合机理——绩效分析”的研究框架。第4章分析了农业水利设施投融资的主体结构及其权利划分,详细探讨了我国农业水利设施的五大投融资主体结构,分别为政府、村民委员会、合作组织、私人资本投资者以及农户。从历史的角度考察了农业水利设施投入的政府间的权利变化、财政体制的变迁与政府财力的变化、政府间事权的变化以及投融资机制的演进历程,并从实证的角度,对财政体制变迁对地方政府财力变动的影响进行了分析。第5章通过对产权的类型和变迁的分析,论述了农业水利设施的产权选择原则,即提高农业水利设施综合利用率的原则、有利于加强维护和保养、降低监督成本的原则、调控多方利用关系、兼顾多方利益的原则、实现水资源的可持续利用原则,并在此基础上,构建了我国农业水利设施的具体产权模式,即股份合作制度安排、农户独资制度安排、拍卖、租赁和承包等制度安排,并辅之以案例来加以左证。在此基础上,论述了我国农业水利设施特定产权安排与投融资机制的契合机理。第6章从计量与逻辑层面对农业水利设施投融资的绩效进行了实证分析,本文对绩效分两大块来进行实证分析,首先对农业水利投入的经济效率进行了实证检验,肯定了我国农业水利设施投入所获得的效益,其次对中国农业水利设施的制度绩效从制度成本、制度收益、机会主义到制度绩效进行了逻辑推理证明分析。第7章首先作为简要的结语,对本文研究所得到的结论进行了归纳总结,其次探讨了我国农业水利设施的产权安排及投融资机制的创新问题,从小型农业水利设施产权创新的六大诱导因素入手,分析了我国小型农业水利设施产权安排与投融资机制创新的可能性,提出了小型农业水利设施产权安排创新的模式,构建了与产权安排创新相一致的投融资机制。在此基础上,对农业水利设施的产权安排与投融资机制提出了相应的政策建议。基于对上述内容的研究,本文得到几个重要结论和几点政策启示。主要结论有如下几个：(1)农业水利设施具有特殊的属性。第一是它的自然属性,农业水利设施具有无法准确计量分割的物品,即具有整体性、不可分割性；第二是水利设施的外部性；第三是公共物品特性。(2)产权制度的改革和创新,为各类农业水利设施明晰了产权主体归属,有利于明确责权利之间的关系,有利于拓宽投融资渠道,但并不必然带来绩效,不能彻底地解决农业水利设施供给不足的状况。由于农业水利设施是一种公共池塘资源,不具有排他性与可竞争性的特点,即使是在一个封闭的资源边界和受益者边界中人们都有搭便车的机会主义动机,更何况可以让外来人免费享用这个资源。因此,我国进行的市场化改革、产权改革,只是解决了设施的归属问题,但由于设施的复杂性,以及农民集体行动困境的存在,加上小农基础上带来的巨大制度成本却相对较小的制度收益,使得这一项制度安排并不必然带来预期的绩效。(3)在现行的制度框架下,政府间财权和事权划分的“逆向化”是造成农业水利设施整体供给不足的制度根源。通过对农业水利设施建设中政府财权和事权的历史变迁的分析可以知道,我国伴随着财政体制改革和农村税费改革的深入展开,政府间明显存在财权上移但事权却下移的趋势。这种逆向化,使得中央政府因“甩包袱”而退出,地方政府因财力有限而无法进行投入,农民因“原子化”而缺乏建设的激励机制。(4)农业水利设施建设必须上升到国家战略高度,将产权安排与投融资机制契合起来,才能从根本上解决问题。站在国家的角度,农业水利具有战略性,因为它关系到粮食生产安全,关系到国计民生、关系到生态安全,它非单纯的经济问题,本质上是政治问题。既然对国家来说,农业水利设施是个政治问题,就应该按照政治问题的治理来对待,在宏观层面要上升到战略高度,在微观层面要构建体制机制,在操作层面,要把农业水利设施的建设由现在的应急管理转化为风险管理。(5)重塑新型的农村合作组织。农村合作组织是农业水利设施建设管理的基础。传统的集体经济组织无论是从经济角度,还是从社会角度和文化角度来看,都已经很难发挥它应有的功效了,因此重构新型的农村合作组织势在必行。(6)农业水利设施的投融资机制需在国家、市场和农户之间寻求最佳结合方式。我国农村各地情况千差万别,这就意味着不能只有一种制度安排。在进行制度思考时,既要跳出单一的或国家、或市场、或农户的简单化臆想,又要避免抽象地将国家、市场、农户三者笼统地合在一起,而必须从农业水利设施的特性、农村社会的性质、国家的稳定以及市场经济这些基本前提出发,在国家、市场、农户三者中寻找最佳的结合方式。我国农业水利设施建设历史欠账太多,投资规模非常巨大,单纯的依靠某一单一的投融资渠道已不能适应农村经济社会发展的需要,因此,在保证政府投资起主导作用的情况下,在不同的地区,寻求国家、集体和农户的最佳结合方式,是解决农业水利设施资金来源的最佳途径。几点政策建议：(1)健全农业水利设施投融资机制,完善政府投入稳定增长机制。一是制定法律法规,增加政府主导性投入,确保资金来源；二是拓宽融资渠道,有效运用资本市场,建立灵活有效的融资机制。(2)完善农业水利设施产权体制改革,构建新的投入增长机制。农业水利设施产权制度改革以明晰产权为核心,以保障农民群众的合法权益为根本,以保证农业水利设施的安全运行为前提,放开建设权、出让资产权、转换经营权、盘活存量资产、优化资产组合、充分调动广大农民群众和社会各界参与农业小型水利设施建设和管理的积极性,发挥好农村小型水利设施效益,促进农村经济持续、快速、健康发展。(3)转变政府职能,优化投融资环境。一是转变观念,将农业水利设施由应急管理转向风险管理；二是制定并发布中长期农业水利发展规划；三是制定水利投融资相关政策、法规和制度；四是加强农业水利设施建设全过程监管。(4)切实用好“一事一议”政策。(5)借鉴“多中心治理理论”构建与产权安排相一致的农业水利设施投融资体制。本文的创新之处在于：(1)研究视角和理论分析框架的创新。利用阿兰·斯密德教授的SSP范式对中国农业水利设施的产权安排和投融资机制进行全面和系统的理论分析,不仅是本文在研究方法上的一种创新,更是本文研究的一大特色。(2)揭示了农业水利设施整体不足的制度根源。长期以来,我国城乡二元结构突出,农业水利设施供给主体单一；改革开放以来,由于农业水利设施市场化改革,加上财政体制变迁过程中造成的政府间“财权”和“事权”的“逆向化”,从而出现政府在农业水利设施投入上缺位、农户在农业水利设施投入上乏力、社会资本在农业水利设施投入上动力不足的局面。本文利用SSP范式,通过对农业水利设施的产权安排和投融资机制等制度安排进行深入分析,揭示了农业水利设施整体投入不足的制度根源。(3)构建了与农业水利设施“状态”相一致的产权安排和投融资机制。农业水利设施种类繁多,“状态”各异,不同农业水利设施的“状态”对应有不同的产权安排,从而对应有不同的投融资机制。