论文摘要
近年来,中国地方政府债务问题引起了世界关注。在我国,地方政府在法律上并无自主发债权,但是,我国地方政府的高额负债已成不争事实。而且,地方政府为了绕过法律约束而变相举债,导致我国地方政府债务的隐蔽性较高。根据国家审计署公告(2013年第32号),截至2013年6月30日,我国地方政府性债务共计17.09亿元,较之2010年末的债务规模,年均增长率达到了22.31%。又由于我国地方政府债务管理制度建设的长期滞后,使得相关风险逐渐突显。例如,债务逐渐下沉到市县一级,财力资源相对薄弱的地方政府；债务资金主要来自银行贷款,极易引发金融风险；部分区域的债务规模已超过国际预警指标等。中国地方政府债务问题已成为悬在每个中国人头上的一把利剑,因此,研究此问题的现状、成因、影响以及国外管理经验教训,对化解我国地方政府债务风险,维护宏观经济稳定运行有着十分重要的意义。本文旨在从经济学的角度,对我国的地方政府债务现状、形成原因、利弊影响进行论证分析,同时,通过比较借鉴发达国家地方政府债务管理的经验教训,立足我国国情,对化解我国地方政府债务风险,建立健全我国地方政府债务管理制度提出政策建议。本文的不足主要为两个方面：首先是理论分析未成独立体系。地方政府债务问题是一个复杂的问题,单一的经济学理论无法完成对研究工作的指导,需要多方面的经济学相关理论,逐一剖析其形成的原因,以及对社会经济的利弊影响,才能对此问题形成较为客观全面的认识。同时,理论界对此问题的研究多从财政学角度切入,从经济学视角研究的相关著述较少,本文可借鉴参考的经济学理论体系较少。其次是对中西部地区差异的分析不够。截至目前,我国只公布了,少数年份的全国地方政府债务数据。在研究中,省及省以下的地方政府债务数据较难搜寻,因此,对我国地方政府债务的形成原因进行分析时,只能从全国着眼,对中西部地区的差异分析不够。本文的可能的创新点主要是研究视角上的创新,通过总结前人研究成果,发现对地方政府债务研究的国际比较,基本都从各国的地方政府债务管理制度上切入,研究视角较为单一。本文注意到,一些拥有丰富管理经验的国家同样面临地方政府债务问题,因此,将这些问题与困境,以及管理制度背后的运行机制纳入分析比较的框架中来,从新的角度对我国地方政府债务的管理提出政策建议。本文共分为6个章节,其中第2-6章为主要研究部分,具体内容为：第1章为前言部分,旨在文章开头说明研究的背景与意义,文章的总体行文思路,研究中所采用的方法,以及不足与可能的创新点。同时,本文在前言部分对国内外的相关研究进行了文献综述,归纳总结了前人研究的特点与一些研究空白。第2章为相关理论分析部分。该部分界定核心研究问题,并论述相关理论依据。针对所要研究的地方政府债务问题,明晰地方政府具有双重属性,分别是中央政府的代理机构与地方利益的最高代表者。同时,地方政府还有自己本身的机构利益诉求,这一矛盾结合体的特征,决定了地方政府负债行为的复杂性；界定了“地方政府债务”的内涵,运用汉纳普拉科瓦的“财政风险矩阵”,将我国地方政府债务进行分类。同时,运用了经济学的相关理论,对政府债务的影响、地方政府债务的影响,以及地方政府债务的形成原因进行了分析与论述,为后文的比较研究以及政策建议奠定理论基础。第3章论述了我国地方政府债务现状与形成原因。首先,对我国地方政府债务规模与变化情况进行分析,提出我国现阶段地方政府债务规模较大,且增速较快；其次,对我国地方政府债务形成的原因进行分析。一方面,这是我国在经济建设与城镇化进程中,不可避免的问题；另一方面,这也涉及我国的财政体制、行政管理体制、官员考核选拔机制等问题,还与改革形成的历史欠账、中央扩张性财政政策等因素有关。第4章辩证的分析了我国地方政府债务对社会经济的利弊影响。首先,在经济建设中,有利于保障地区重大基础设施建设,促进生产效率的提高,推动经济的快速发展；在维护社会稳定发展上,保障了基础公共服务的持续提供,在我国现行社会保障体系不健全的情况下,有利于地方政府发挥稳定器与保护网的作用。其次,由于长期以来,我国对待地方政府债务的态度以封堵为主,相关管理制度的建设较为滞后,使得地方政府债务不仅增速较快,还面临因疏导政策缺失而带来的其他风险,具体表现为负债主体的违约风险较高,债务的来源、用途与期限不匹配,相关区域与行业显现危机趋势,以及债务还款来源对土地收入依赖性高。因此,应当正确看待我国地方政府债务对社会经济发展的利弊影响,逐步建立健全相关管理制度,疏导地方政府负债行为,并建立相关风险预警与控制机制。此外,我国地方政府债务风险开始逐步显现。因此,尽快完善相关管理制度,化解风险源头,具有必要性与紧迫性。第5章分析了发达国家地方政府债务管理的经验教训,对我国地方政府债务管理制度的建设带来启示：首先,美国的“市场主导型”管理模式,较好的运用了市政债券市场的力量,实现了资源的高效配置。但是,行政控制力量的弱化,使得地方政府债务规模难以控制,极易引发债务风险；日本的“中央政府主导型”管理模式,以精细化的管理,实现了中央对全国地方政府债务规模及风险的控制。但是,这种模式的管理成本较高,在我国的适用性较差；澳大利亚的“混合型”管理模式,强调了中央政府和地方政府的共同管理,也借用了市场力量对地方政府的信用状况进行监督。但是,这种模式下,中央政府占据主导地位,导致其对地方政府违约兜底的可能性较大,而地方政府拥有较高的自主性,极易引发预算软约束问题。其次,日本与美国在地方政府债务管理上,形成了较为丰富的管理经验。但是,近年来,美国与日本的地方政府债务问题较为突出。美日两国现行的地方政府债务管理制度,无法解决一些共同难题,具体表现为：财政收支问题易被政治利益绑架、中央政府对地方政府的预算软约束问题、中央政府的扩张财政政策推高地方政府债务规模。最后,我国现阶段地方政府债务的管理,需要地方政府在发展经济过程中,客观评估地区财政实力,理性面对地区间竞争,进行合理负债。同时,对地方政府债务的管理,不是孤立而分散的设立一些制度,而是要结合我国国情,厘清地方政府债务形成的背后矛盾关系,从源头上化解地方政府债务风险。第6章为政策建议部分。首先,根据我国地方政府债务存在的风险点,逐一论述风险化解措施：合理划分地方政府的事权与财权、规范地方融资平台发展、建立高效的地方政府债券市场、设立统一管理地方政府债务的机构、构建地方政府债务风险预警机制、设立偿债备付准备金制度其次,为从根本上遏制地方政府过度举债,提高地方政府债务资金使用效率,维护宏观经济稳定运行,本文提出了相应的政策建议：首先,健全中央对地方官员的考核制度,将地区财政健康状况、项目运营情况、资金使用情况等纳入考核机制,建立地方政府债务违约的追溯惩罚机制；其次,解决中央政府与地方政府间的预算软约束问题,迫使地方政府有效利用自身资源,充分考虑决策风险；再次,明晰地方政府职能边界,提高公共产品提供效率,降低地方财政支出负担；同时,客观面对发展问题,合理利用债务杠杆。从维护经济健康发展的角度出发,利用一定负债服务于实体经济,发行与经济发展相适应的债务规模；最后,建立债务资金利用效率评估机制。消除部分地方政府官员骗取债务资金的侥幸心理,激励地方政府谨慎借贷,提高资金使用效率。并建立主要官员的终身责任制,按照追溯机制进行相关惩罚。