论文摘要
2011年1月28日,房产税改革试点在上海和重庆同时启动。此次房产税改革伴着“国十条”出台,被许多人认为是给楼市降温,抑制高房价,阻止楼市泡沫的形成。不少学者认为房产税改革主要目的不是为了抑制高房价,而是完善地方税制,为我国地方政府获得稳定的财政收入创造条件。当然,还有许多人是反对开征房产税的。本文试图结合房地产税收传统理论以及典型国家和地区在房地产税收方面的实践经验,来分析我国房地产税收制度的不足之处,进而论证我国进行房地产税改革的必要性,结合我国的国情,提出改革的具体操作建议。另外,笔者认为虽然目前在上海和重庆进行了房产税改革试点,但改革措施是否完善还有待实践检验,但从长远来看一定是利大于弊,房产税改革在全国范围内推广也是大势所趋。笔者希望根据目前试点城市的实践情况,找到改革举措的待完善之处以及改革进程中遇到的新问题,寻求完善措施和解决新问题的方法。全文分为六个部分,前两个部分通过对有关房地产税收制度国内外文献、房地产税收主要理论的梳理和分析,明确房地产税是作为财产税存在的,其功能主要有三点：一是为地方政府提供稳定的财政收入；二是调节收入分配、缩小收入差距、促进社会公平；三是优化房地产市场资源配置。第三部分主要是想通过对典型国家和地区在房地产税制方面经验的分析,找出对我国房地产税改革的一些启示。在对美国、香港和台湾地区的房地产税制比较之后,发现导致不同房地产税制的主要原因在于土地制度的不同,如果土地可以完全私有,那么房地产税的主体架构就是房产税、土地增值税、所得税；如果土地不可完全私有,那么房地产税的主体架构就是土地租金、房屋税、所得税。此外,通过房地产税收制度的国际经验比较,发现一些共同特点,一是“宽税基、少税种、低税率、严征管”的基本原则；二是重保有、轻流通的税制设计；三是房地产税是作为地方政府的主要税收；四是具有完善的价值评估体系。第四部分在对我国现行房地产税收体制进行分析的基础上,对比发达国家和地区的房地产税收实践,找出我国现行房地产税制存在的主要问题,主要包括：一、税收立法权过于集中于中央政府,地方政府不能够因地制宜设置税种,导致地方政府对征收房产税的积极性不够。二、税种设置不合理,大多数税种集中于流通环节,保有环节的税种很少。流通环节的税种有土地增值税、营业税、所得税、契税和印花税,但是在保有环节只有房产税和城镇土地使用税,而且房产税在全国许多地方多年来处于“空转”的状态,其主要原因在于土地出让金制度使得房产税的开征具有部分不合理性。此外,由于土地出让金制度的存在,对于土地增值税的开征也具有制度障碍。三、重复征税现象严重,表现为城镇土地使用税与耕地占用税、房产税与城镇土地使用税、契税与印花税、土地增值税与企业所得税的重复。四、计税依据不合理,表现为房产税按房屋余值计征、城镇土地使用税按面积计征、土地增值税只有在发生土地使用权转移时计征等方面。五、税制设计跟不上城镇化发展的速度,表现为随着农村经济的不断发展和城镇化建设步伐的加快,我国东部沿海地区的农村已经出现大量营业、出租用房,而且当地农村居民的收入已经超过城市居民,但我国现行房产税和城市房地产税仍然只针对城市、县城、建制镇和工矿区的房产征收,沿海发达地区农村的房产依旧在房产税的免税范围之内,这既导致对城镇居民的税负不公,违背了量能支付原则,又造成了农村房地产税收的合法流失。六、产权登记和房产评估制度不完善。这些问题直接影响了我国房地产税收功能的正常发挥,使得房地产税筹集地方财政收入的功能减弱、难以发挥调节收入分配的功能并且未能优化房地产市场的资源配置。第五部分是对沪渝房产税改革试点的情况进行分析,以期找出目前改革举措的缺陷以及改革措施待完善之处。上海和重庆的房产税改革被官方寄予两个目的：一是合理调节收入分配,促进社会公平；二是引导居民合理住房消费,促进节约集约用地。而在民间,有反对的声音,也有希望房产税改革抑制高房价的想法。本章首先从成本和供求的角度分析,认为单靠房产税不可能抑制高企的房价,而要达到房地产税应有的功能和官方提出的目标,目前沪渝的改革举措又显得力度太小,因为改革举措并未触及到核心问题——土地出让金制度。如果不改变土地出让金模式,那么开征房产税就会“师出无名”,从而通过保有环节的税收来调节收入分配和引导居民合理住房消费的目标就会大打折扣。此外,目前上海和重庆的房产税改革举措不够全面,本文分析了目前改革举措可能存在的一些缺陷。之后,笔者给出了相应的完善建议,包括土地出让金改土地年租金在更小范围内实施,采用不同标准确保合理调节收入分配、促进社会公平、引导居民合理住房消费、促进节约集约用地目标的实现以及政府加强与房地产税相关的宣传工作。第六部分给出了我国房地产税制改革的基本原则和建议,改革要遵循税收公平、税收效率和宏观调控的原则。对我国的房地产税制要从税制实体改革和相关配套措施改革入手,实体方面的改革包括：一、改土地出让金为土地年租金,这样做的好处在于避开了在征收房产税时将土地价值并入计税依据的操作难题,减少了税种数目,扩大了税基,并且使得房价中土地所占份额下降,客观上会促使房价的降低,确保土地的增值能够及时得到价值实现,以及改变地方政府对于稀缺土地资源进行提前消费的做法,保证了后来各届政府稳定的土地租金收入：二、房产税计税依据改为房屋的评估价值,因为房产税作为财产税只是针对纳税人拥有的财产进行征收,而对于房产而言,真正属于纳税人财产的部分只是房屋而已,并不包含土地,况且对土地的使用通过土地年租金已经支付；三、取消城镇土地使用税和耕地占用税,因为这和土地年租金冲突,属于重复征税；四、取消土地增值税,因为通过土地年租金的收取,土地增值的部分已经得到了价值实现；五、取消印花税,因为相对于契税而言,印花税属于重复征税；六、逐步扩大房产税征税范围,因为鉴于我国的国情,房产税在全国推广要分阶段实施,另外,随着部分事业单位逐步改制为企业,应将其纳入房产税征税范围,在各方面条件成熟后,特别是随着土地年租金的推行、房地产产权登记制度和评估体系的完善,可以开征面对全民的房产税；七、房产税税率实行累进税率,这与房产税调节收入分配、缩小收入差距、促进土地节约利用的目的相吻合；八、与房产有关的一切收入归到营业税或者所得税的范畴,这是为了扩大税基和简化税种的需要。相关的配套改革包括：一、完善房地产税收立法,在确保全国税收法制统一性的基础上,适当下放房地产税收立法权给地方政府,调动地方的积极性,使其能够因地制宜,按照地方的实际情况适时选择房地产税的开征范围、开征方式、税收优惠等；二、进一步完善房地产产权登记制度,这是为了保证税源的完备性；三、健全房地产价格评估制度,通过合并建设部和国土资源部设立的两个评估标准,加强对执业人员的管理和房地产价值评估工作的法制化管理,来确保房地产评估结果的权威性和可信度；四、明确税收资金使用方向；五、拓宽投资渠道；六、加快服务型政府的建设；七、加大税收权利的宣传。同时,本章还对改革中可能遇到的问题提出了对策,比如如何解决土地出让金改土地年租金后造成的财政缺口问题,笔者建议以地方政府未来房产税稳定的现金流为担保发行地方市政建设债券或者向中央政府借款等方式；对于旧房如何征收房产税的问题,可以通过在规定的一段时间内只评估不课税的方式或者将土地出让金的时间价值换算成土地年租金并加以扣除,然后对房地产评估价格适用较低税率的方式来解决。本文可能有所创新的地方在于：一是本文紧扣房产税属于财产税这一性质,认为理解各国选择不同房地产税收制度的关键在于地,不同的土地所有制是各国选择不同房地产税制的社会经济原因。如果土地可以完全私有,那么房地产税制的主体架构就是房产税、土地增值税、所得税：如果土地不可完全私有,那么房地产税制的主体架构就是土地租金、房屋税、所得税。二是本文指出在我国房地产税制改革的核心在于改变土地出让金模式,土地出让金的存在使得房产税、土地增值税、城镇土地使用税的开征变得尴尬和部分不合理。土地出让金改为土地年租金,既使得开征房产税具有合理性和可操作性,又能使土地增值及时得到价值实现；既简化了税种、避免了重复征税,又达到了目前土地增值税和城镇土地使用税所期望达到的功能。