论文摘要
本文以马克思主义土地经济理论为指导,分析了我国城市土地使用制度的历史变迁过程,考察了土地储备制度产生的历史背景与发展现状。在我国推行土地储备制度的过程中,宏观政策给予地方政府较大的“自由度”,致使各城市土地储备模式差异较大,主要有三种模式:一是以上海为代表的市场主导型土地储备模式,二是以杭州为代表的政府主导型土地储备模式,三是以南通为代表的市场政府混合型土地储备模式。借鉴发达国家(地区)土地储备的成功经验,结合我国城市土地市场的实际情况,本文认为政府主导型土地储备模式更符合我国国情。政府主导型土地储备模式要求所有进入城市流转的土地都必须由政府强制统一收购,在此基础上,政府成为土地一级市场上唯一的供应者,真正实现“一个渠道进水,一个池子蓄水,一个口子供水”。该模式从根本上克服了多头供地的弊端,地方政府能够根据城市发展对建设用地的需求制定供地计划,适时适量向市场供应土地,调控土地供应量、供应结构,充分发挥了政府对土地市场的宏观调控作用。在肯定成效的同时,还应看到政府主导型土地储备模式还处在发展初期,实际工作中也遇到了一些问题:一是要求所有进入城市流转的土地必须由政府统一收购,容易引起地方政府利用垄断权利,压低土地收购价格,侵犯土地被收购者的合法权益;二是政府牢牢掌握城市土地供应的主动权,一切土地经由政府垄断供应,但由于土地供应与地方财政收入密切相关,为增加土地出让收益,地方政府采用“饥饿供地法”来达到提高土地价格的目的,引起了人们对土地储备制度的怀疑;三是政府主导型土地储备模式需要巨额资金加以支持,但以银行贷款为主的融资方式难以满足其资金需求,增加了土地储备资金运行的风险。鉴于上述问题,本文提出,土地储备机构在收购土地时,应该在体现政府意志的前提下,按照权力和利益相一致的原则,科学界定土地收购价格,合理分配政府和被收购者之间的土地收益;在供应土地时,要增加土地供应量,改进土地供应方式,加强土地供应后的监督管理,特别是要改革土地出让金管理办法,完善地方公共财政体制来改变地方政府的“土地财政”格局;在筹集土地资金时,可以通过实行土地证券化和建立国有土地收益基金为土地储备制度融资。