论文摘要
我国矿山开发中的尾矿库和尾矿资源环境形势非常严峻。因尾矿库溃坝引致的尾矿资源浪费和环境污染问题,是当前我国国民经济和社会发展中较为突出的严峻问题,不但有严重的二次资源损失和浪费现象,而且同时还产生重大安全与社会危机隐患,严重地挑战了政府公信力,给人民的生命财产安全和国家、社会的和谐稳定及经济可持续发展带来了巨大的破坏。更为重要的是,总结连续多年发生多起重特大矿难事故、尾矿库溃坝事件或尾矿违规排放等所引致的资源浪费及环境污染问题,发现这些严重危害人们身心健康、造成重大生命财产损失并且不断在侵蚀经济增长成果的重大难题,部分在一定范围内一定程度上引发了社会危机,部分隐藏着潜在的社会公共危机,给社会的和谐稳定和经济的可持续健康发展带来极大的影响。因此,探究矿山开发中资源节约和环境保护失范现象背后的诱因及其解决机制,是摆在党和政府以及学者面前的重大课题。当前我国学术界对于资源节约与环境保护问题的研究和探索已经取得了很多成果,但对矿山尾矿库的资源浪费与环境污染的解释和回应仍不能令人满意,表现在：其一,将尾矿库溃坝等事故的责任主要对准矿山企业或矿主,很少去剖析矿难、污染和资源浪费背后的内在制度机理,很少去检讨现有相关经济制度与政策,对尾矿资源环境治理之制度机制的有效性问题有所忽视；其二,现有对资源环境治理的研究多从技术层面加以展开,而在社会学领域的理论探讨不够,妨碍了尾矿库管理与治理研究的深化；其三,资源环境的制度研究主要强调强调产权制度,但现实表明,产权的明晰并未解决尾矿资源环境问题,其它制度安排如价格机制和社区自治运动,同样也是尾矿资源环境治理活动所必需的制度形式；其四,尾矿资源环境的管理和治理,缺乏相应的制度安排。基于上述研究现状,本文首先展开了对制度及经济制度等基本概念、基本理论问题的探讨。制度作为一个系统内部成员认可和遵同、并作为映照着人的博弈中均衡选择的一种“规则系统”和“构型安排”,是一种社会规范或社会的游戏规则,是构建人类相互行为的被人发现并通过人为设定的正式或非正式约束,构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。而所谓的经济制度,就是规定市场经济主体从事经济活动的规则体系,既包括国家法律制度,也包括经济生活中的价值形态、经济交往的无形规则、国际惯例等,这些规则体系构成了一个社会或国家的基本经济秩序的合作与竞争关系。制度通常有正式制度和非正式制度之分,但正式制度和非正式制度并非截然分开,正式制度是一种文本化和规范化的非正式制度,一个社会或民族的文化价值是制度的基础。从经济发展的要求来看,一方面,制度是经济增长的关键,包含着法治、政府权力与制衡结构、司法独立等宪政原则,塑造了一个社会中关键经济主体的激励；但另一方面,经济的发展会促进制度变迁,并为制度变革提供经济条件,没有市场经济发育之诱导基础的制度通常是非效率的。随着中国经济的发展,社会各阶层、各利益集团就会要求从制度安排甚至政治秩序上为既得利益加以保护,或者诉求未得利益,进而引发产权制度、社会激励机制、竞争机制的变革。不过,虽然制度变迁可能会触及既得利益,但制度变迁与创新并不一定就削弱统治集团的统治能力和利益,相反却有可能会增加它的能力和利益。这些研究结论,为尾矿资源环境治理的制度研究奠定了理论基础。在经济发展与资源节约、环境保护的互动关系和我国资源环境战略的基础上,分析了制度与资源节约、环境保护之间内在关系,并论证了制度推动资源环境治理的理论基础。科学发展是符合人心的文明的发展,是人与自然、环境和谐的发展,这也是价值规范尾矿资源开发利用的经济发展观。资源是人类社会存在和发展的物质基础,环境为经济发展提供空间支持,而经济发展是资源环境和谐共存的保障。制度建设有助于资源节约和环境保护,有效的制度是促进矿山开发中资源节约利用和促进环境保护以及经济可持续健康发展的前提和基础；在资源环境治理的制度设计上,既要考虑对破坏环境牟取暴利者加强监管和实施惩罚,也要考虑对监管者施行行之有效的激励约束。研究还认为,社区运动是一个非常好的尾矿资源节约和促进环境保护的治理机制和模式,但因不具有相应的合法空间和制度支持,社区运动中社会成员的行动力和行动者拥有的可动员资源有限。因此,社区力量直接介入矿区资源环境利益博弈、以及有效或实质实现相关利益人公开对话的制度创新成为矿山开发中尾矿资源环境治理的关键。这一点可以在中国投资秘鲁矿产资源开发项目中得到验证：秘鲁的社区能参与尾矿库建设方案的审核,社区在相当程度上介入海外矿山资源开发管理,并且具有相当的话语权,这其实也意味着,制度创新也要求提供非市场的公共治理机制。开展了矿山开发资源环境冲突的制度分析。矿山开发的资源环境治理的制度困境导致制度供给上的“政府失灵”与“市场失灵”。在矿山开发领域,矿山资源的产权制度,利益关系、价值信念、思维方式等各方面都有冲突,导致经济行为和地方公共政策与服务不能兼顾社会利益。而摆脱困境的思路是“多中心治理”,也就是要取得制度协同,通过明确尾矿资源的产权、更新文化价值理念、促进公平与正义来确定矿山尾矿资源环境制度建设的重点,这样,通过明确国家、市场和企业各自社会责任,在公共全力部门、私人经济部门和第三部门之间正在形成一种相对独立、分工合作的新型治理结构。深入剖析了当前我国矿山尾矿资源环境治理的体制现状、国外尾矿资源环境治理的经验与教训以及我国尾矿资源和尾矿库管理体制再造的原则和目标体系,重点探索了尾矿库管理的社区自治制度、尾矿库失事保证金制度。尾矿资源环境的形势严峻,这既有政策的不完善性、经济制度的缺陷以及社会管理制度和领导干部问责等制度的缺陷。此外,尾矿库治理的经济制度创新,不仅要理顺并强化尾矿资源的产权激励,而且还要在尾矿资源环境的价格机制上进行创新,强化尾矿资源的价格保障。而在尾矿库的治理机制上,要强化社区自治,完善社区自治治理的政治与社会制度体系,强化失事保证金制度。与此相关的一些重要发现或结论或观点包括：其一,我国现有的矿山尾矿资源开发利用及环境保护制度多不鼓励资源节约和环境保护,表现在：(1)矿业权管理制度自身不鼓励矿业权人充分利用尾矿库里的尾砂、废石等低品位资源,主要是采矿许可证的既定期限性决定了采矿权人的短期行为,使之放弃对资源节约利用和保护环境的承诺；(2)采矿权与探矿权分离制度严重背离了矿产资源综合利用与环境保护政策,在一定程度上激励了探矿权人的短期行为,不鼓励采矿权人利用履行资源综合利用和环境保护等义务；(3)矿业有“资源补偿费、资源税、探矿权使用费、采矿权使用费、探矿权价款、采矿权价款”的六大收费行为,但这些收费制度未能体现矿山企业的资源开发利用水平、资源消耗情况,不鼓励尾矿资源综合开发利用；(4)矿业权评估体制也不鼓励资源综合开发利用,主要是其评估方法难以激励探矿权人、采矿权人利用履行资源综合利用和环境保护的义务；(5)增值税制度无从考评资源的消耗量、资源的综合利用水平等因素,难以政策预期的激励作用,也与循环经济的理念不一致；另外,增值税税制本身不鼓励低品位、低成本的资源开发利用；(6)此外,现行的环境保护制度、矿政管理组织制度、安全技术监督检查制度以及尾矿库安全生产管理制度等都存在缺陷,基本上都不鼓励尾矿资源再利用。另外,我国还缺失了有效保障社会组织在尾矿资源环境治理中作用发挥的制度,尾矿库重大事件事故的问责制度也不健全。其二,基于典型国家尾矿资源环境治理的经验与教训,需要进一步明确政府矿山资源管理的职责,提高矿产资源规划和政策协调能力,建立尾矿资源综合管理体制,完善尾矿库治理的激励约束机制；另外,促进尾矿库管理的经济制度创新观念上,要求倡导高度的“文化自觉”,避免陷入“建构理性主义”的思径取向,摒弃静态的“配置效率”,树立“适应性效率”观,构建尾矿库治理的具体制度体系架构。其三,尾矿库区的居民社区是尾矿库“共享性资源”的有效管理单位,社区内的居民不但与所处地矿山资源及自然环境的维护有切身的利害关系,而且因共同的传统,使得他们有动机(社群性激励)、有意识、有社会资本来提供尾矿资源环境治理的集体行动。当然社区治理也存在一些难题,如社区的变迁以及人员的流动、农村居民环保意识的淡薄、社区自治组织不健全、潜在群体性事件的威胁等,但通过制度改进,理顺并保障社区的尾矿库治理自主权,完善社区的运行管理制度和社区自治组织等,就可以规避这些难题,实现尾矿资源环境治理的有效社区治理。其四,尾矿库失事的案例研究表明,失事保证金制度对于潜在事故直接责任人切实履行责任义务,对于迅速平息尾矿库事故造成的社会不稳定,对于确保遭受事故灾害损失的人民群众的利益,对于预防尾矿溃坝事故的发生,都具有重大意义。当然,制度的实施机制也非常重要,以防止对制度进行不合理甚至非法的变通。