论文摘要
改革开放以来,中国的经济成就很大程度上与“经济上分权、政治上集权”的制度安排有关,其中地方官员的角色无法漠视。本文首先探讨了分权的一般意义和中国式分权的特殊性与内涵,分权能够产生激励的根源在于权力的特殊性和官员自身也是利己者与利他者的统一体。官员拥有两个基本的激励,一是保住现有职位,二是未来获得晋升的期望,而中国式分权下的经济激励和政治晋升激励正好契合了官员的这两个基本激励。中国式分权的核心内涵就是经济分权与政治集权的紧密结合,所以本文围绕着经济分权与经济激励和政治集权与政治晋升激励这两个方面展开论述的。经济分权可以区分为经济管理权和财权的下放,本文分别探讨了改革前、1978-1993年、1994年至今的三个时期中国经济管理权和财权的演变,其中财政分权经历了一个过度分权和分权纠偏的过程。整体而言,中国的财政分权是成功的,财政分权的实施伴随着中国经济持续高速地增长,地方政府获得了一个很强劲的财政激励,正因为如此,无论是财政包干制还是分税制,经济激励下的地方官员都存在“重经济建设、轻公共服务”激励偏向。分税制改革并没有解决预算外资金问题,近年来地方土地出让金的膨胀,则使预算外资金问题愈加凸显,本文据此对财政分权下的预算外资金问题做了一个实证分析。政治晋升激励对官员来说,是一种更为根本的激励,经济激励只是手段,官员的最终目的是晋升。中国官员任命和考核机制的一系列改革,使人事权向上集中,“对上负责”和以GDP为核心的政绩考核为官员晋升锦标赛的推行打下了良好的基础,晋升激励促使地方官员“为增长而竞争”的同时,也带来了地方保护主义、环境污染、区域合作困难和恶性竞争等严重问题,而官员在零和博弈、激励衰减和晋升无望的情况下,更容易伸出“攫取之手”。基于此,本文构建了一个关于地方官员的效用函数,地方官员晋升与否,都会调整自身行为以达到效用最大化,而这些都会对社会经济产生各种影响。中国的经济成就与中国式分权和官员激励的制度安排密不可分,但也存在一系列问题,其挑战一方面源于自身“趋坏的竞争”所带来的越来越大的成本,另一方面源于政府主导的投资驱动的经济发展模式的可持续性。随着中国劳动力由无限供给转向有限供给,官员所谓的“GDP政绩”来源应该转向依靠全要素生产率、人力资本投资和转变经济发展方式来获得,而这势必要对当前的分权与官员激励模式进行改革。