论文摘要
对转型期政府的信用缺失进行治理,需要获得理论的支撑。只有先通过一般的理论分析,阐明政府信用的内涵与实质,揭示政府信用缺失的原因,并且联系转型期的实际进行分析,我们才有可能探寻一条切实可行的治理政府信用缺失的途径。基于这一认识,本学位论文选择了“政府信用理论与我国的信用政府建设——基于转型期政府信用状况的一个理论分析框架”为研究题目。从经济学视角看,广义信用的内涵即是信守合约,诚实交易,摒弃机会主义行为。在经济以及社会交往中是否信守合约、诚实交易,无疑是主体的信用行为选择。信用包括企业信用、个人信用和政府信用。信用主体也包括个人、企业和政府,只不过相对于个人和企业而言,政府是特殊信用主体。政府信用是国家行政机关在管理社会事务中恪守对公众的承诺,依法行政,认真履行职责,并因此而得到公众的信任。政府信用的实质为政府的诚信及其信用能力。政府信用包括政府的主观信用即是否遵守承诺和政府的客观信用即是否具备实现承诺的能力,这两个方面是互相依存、缺一不可的。政府的主观信用强调的是政府依法履行职责的主观因素,即政府作为信用主体,在具有不同于非政府的信用主体(个人、其他组织)的特殊性的情况下,能够基于责任感、道德感而忠于职守,即具有认真履行职责的主观意愿。而政府的客观信用强调的则是政府信用实现的客观因素,即政府有能力践行自己对于公众的承诺。因此,我们即使不能质疑政府为民办实事的主观愿望,但由于政府能力方面存在问题,其所承诺的事项未能完全办到,同样会有损政府的信用。正是基于这一理解,我们认为必须从政府是否诚信和政府有无信用能力两个方面考察政府信用,并由此理解政府信用的实质。诚信且具有信用能力的政府就是“信用政府”。信用政府有别于时下媒体中流行的“诚信政府”。“诚信政府”中的诚信一词,因指向主观,涵盖不了无主观失信动机而客观失信的情况。所以,本文提出“信用政府”以替代“诚信政府”信用政府不仅要求主观诚信,而且要求客观上不失信,即从结果来看是践行了对公众的承诺的。用通常的话语说,即是为民办实事真正得到了落实。毫无疑问,只有把为公众谋福祉作为宗旨,同时又具有相应的履职能力、能够实现这一宗旨的政府,才符合信用政府的内涵,能够享有信用政府的美誉。基于政府的公权力来自于人民,政府应当对人民负责,信守对公众的承诺的观点,可以认为衡量一个政府是否是信用政府的标准,应当是一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的综合考量。信用政府的实现,既同政府守约重诺的主观意愿成正比,又与政府守约重诺的能力成正比。可见分析一个政府是否是信用政府,需要从主观意愿与客观能力两个方面去考察。理论上也就可以根据政府履行承诺的意愿、能力的大小,以及承诺实现程度的高低,将政府信用水平分为不同的等级。政府信用的形成离不开公众对政府可信度的肯定评价,而公众对政府的评价是以政府行使公共权力时能否履行契约、履行状况以及能否最终实现公众的利益作为评价标准的,这就意味着政府信用的形成过程,实际上就是政府及其成员忠于承诺、为民执政、服务社会的过程,这也正是我们提出“信用政府”的要义。因此,在与社会公众的互动中,政府必须讲究诚信、持之以恒,才能建立起自身的信用,而公众也正是基于对政府机构和成员的言行的了解,形成关于政府是否值得信任的信念,对政府信用做出相应的评判。政府信用主体具有强势型的特征,其信用行为的影响也更为广泛,这使得政府是否守信就成为了建设现代信用社会的关键所在。对于整个社会而言,政府信用是一项极具价值的“公共资产”,这是因为守信的政府必然会得到公众对其制定制度与政策的高度认可和支持,从交易费用的角度讲,能大大降低制度与政策制定和执行的成本,推动经济的持续发展与社会的不断进步。而政府失信对于整个社会的信用状况有着极其恶劣的影响,绝非其他信用主体失信的危害可以比拟。具体说来,政府失信的危害主要有如下几个方面：(1)导致社会低信用均衡,(2)导致非正式秩序的形成及其对正式秩序的挑战,(3)增大政府运行成本,(4)影响政府形象、使政府权威受损,(5)导致投资环境的恶化,影响经济的正常运行。不同于一般信用主体,政府失信的时候并没有来自强制的第三方的约束,其他社会组织和公众无法对不讲信用的政府实施有效的惩罚,这就意味着只能通过政府的自律和制度的约束来实现信用政府的建设。即或是实施外在约束的制度,其制度体系的建立和完善、制度的实施和监督机制也都必须通过政府来实行。所以,其他信用主体的失信行为主要是通过强制性的第三方来实施惩罚,惩罚的对象是这些信用主体的失信行为导致的客观后果,并不计较这些主体是否存在主观上的失信。但是政府作为特殊的信用主体,对其失信行为的治理则不能不从主观方面入手。这并不是否认政府信用环境的重要性,而是因为守信的政府首先得是主观上愿意去履行承诺的政府。政府失信的原因是多方面的：政治的、经济的、文化的、意识形态的,甚至还包括国际关系的影响等等,诸多因素综合在一起构成了政府失信的社会背景,但本文仅仅是从经济学方面来进行分析。在借鉴已有经济学分析成果的基础上,本文基于对于政府信用的形成机理及其特征的理解,分别从主观方面和客观方面探讨政府失信的经济学原因,并试图构建一个分析政府信用问题的经济学的理论框架。为此,本文提出两个理论观点：观点一,由于政府官员的自利性,政府信用缺失的原因可能是政府及其官员的主观失信；观点二,即便政府不机会主义行事,也可能囿于能力而导致客观失信。因此,政府失信不外乎两种情况：其一是主观上就没有守信的愿望；其二是有守信的主观愿望却受限于自身能力的不足而无法饯行承诺。针对这两种情况,政府失信的原因也就可分为主观失信和客观失信。对政府失信的治理也可从两方面入手：主观失信的治理和客观失信的治理。建构了政府信用的理论分析框架之后,还要将之运用于对现实问题的研究。这也是马克思主义经济学中的从一般到特殊、抽象到具体的研究方法。在比较分析了计划经济条件下的政府信用和向市场经济体制转轨过程中的政府信用,指出转型期的特殊性构成了分析我国政府信用状况的背景,脱离了这个背景就不可能对我国的现实问题进行有解释力的分析。在转型期的特殊背景下,我国政府的信用缺失具有过渡性和复杂性,比如信用意识淡薄、政府行为缺乏透明度、政策朝令夕改缺乏稳定性、行政执法简单粗暴、官员滥用职权缺少监督等,而总结转型期我国政府信用缺失的主观原因和客观原因包括：政府及其官员的主观失信主要是源于政府基于自身利益规制无度、片面追求绩效妨碍了政府的公信力、缺乏健全有效的政府信用责任机制等；而因为政府信用能力不足而导致客观的失信则表现为政府的“越位”“缺位”、财权事权不匹配导致的政府难以有效履行职责。对问题的研究最终要落脚于如何去解决问题。从经济学视角看,治理政府信用缺失需要系统解决方案,必须涵盖政府主观失信的治理与政府客观失信的治理这样两个方面。对主观失信的治理,在于加强政府的自律,这需要相应的信用激励机制和信用道德的建设；对客观失信的治理,则在于改善政府信用的外部环境,合理科学地界定政府的信用责任,增强政府本身的履约能力,即建立起一个真正具有信用能力的政府。基于我们对政府信用实质与信用政府内涵的理解,我们认为治理政府信用缺失的根本途径,就是要从战略高度,提出建设信用政府的战略目标,并分阶段有针对性的予以推进。建设信用政府是治理政府信用缺失的战略目标,是政府不断完善自身的长期改革过程,但是在经济社会发展的不同阶段,应根据当前的经济条件和社会条件,不断调整信用政府建设的具体目标,逐渐趋近于民众对政府的期望。鉴于转型期的过渡性质,转型期信用政府建设的目标也就具有过渡性。转型期我国信用政府建设的具体目标是：逐步实现政府向有限政府、责任政府与服务政府的转变,提高政府依法行政能力,保证政策的科学性、稳定性和连续性,保证政府管理的公平与公正,这构成了我国在转型期建设信用政府的目标体系。而实现这一目标体系的实践进路则是：(1)建设依法行政的有限政府；(2)建设信用职责与信用能力一致的责任政府,包括转变政府职能与财政体制的改革；(3)建设政务信息公开的服务型政府,(4)构建科学的政府信用责任机制。